摘要:

　　老年人养老服务已经成为重大的社会问题，直接关系到科学发展，和谐社会的建立。养老事业已突出地摆在我们面前。随着我国人口老龄化进程加快，人口老龄化年均增长率高; 独居老人增多，需要长期护理的老人不断扩大; 居家养老难寻“护老保姆”; 养老院的床位不足; 福利社会化在兴起。究其原因: 人口老龄化提前达到高峰; 在社会经济不太发达状态下进入人口老龄化; 人口老龄化对社会保障覆盖面提出了挑战; 人口老龄化对现行的家庭养老方式提出了挑战, 越来越多老人躲开“空巢”选择住公寓。就其对策：要加强对养老事业的领导，要确立老年人养老的共有目标，要制定养老行动计划，要健全养老管理体制、机制，要着力解决老有所养这个根本。

正文：

　　随着我国人口老龄化进程加快，家庭养老功能日益弱化，老年人养老服务已经成为重大的社会问题，直接关系到科学发展，和谐社会的建立。养老事业已突出地摆在我们面前。现就养老事业的现状，面临的挑战，应采取的对策谈点浅见。

一、养老事业的现状
1、人口老龄化年均增长率高。
　　《中国城乡老年人口状况追踪调查》报告表明，从2000年到2006年，中国60岁以上的老年人口从1.26亿增长到1.49亿，占总人口的比例从10.2%提高到11.3%，也就是说平均约九个人中就有一个，占全球老年人口的21.4%，相当于欧洲60岁以上老年人口的总和。 预测到2020年，中国60岁以上老人数量将增加一倍；到2040年，65岁及以上老年人口占总人口的比例将超过20%。人口老龄化年均增长率高达3.2%，约为总人口增长速度的5倍。同时，老年人口高龄化趋势日益明显：80岁及以上高龄老人正以每年5%的速度增加，到2040年将增加到7400多万人。①江西省60岁以上老人458.28万,占全省总人口10.63%,未来15年江西省老年人还将以年均2.13%的速度持续增长,人口老龄化的问题将更加突出②。调查数据显示，江西已全面进入了人口老年型社会，跨入了老龄化时代。上饶市老年人口为695000人，占总人口10.5%，并且每年以3%的速度在递增;其中：60-70岁老人为461750人，70-80岁老人为208500人，90-99岁老人为24678人，100岁以上老人为72人，我市已成为老年型的地区。③从以上调查足以说明全国、江西、上饶人口老龄化年均增长率都越来越高。

2、独居老人增多，需要长期护理的老年人不断扩大。
　　中国内地目前60岁以上老人1.49亿，约有40%的老人是“空巢老人”，城市独居老年人占49.7%，农村亦达38.3%；常感孤独的老年人，在城市为18%，农村为30.9%。约有三千二百五十万的老人需要不同形式的长期护理。④2000年人口普查时，江西有60岁以上老年人口家庭户中，独居老人或老年夫妇单独生活的“空巢”家庭户分别占7.8%和9.1%，其中65岁以上单身老人户占8.50%。到2005年1%人口抽样调查时，全省单个老年人和老年夫妻独自生活的老年空巢家庭占老年人口家庭户比重上升到18.5%，比2000年的16.9%上升了1.6个百分点。这表明，传统的依靠儿女共同生活养老的家庭养老模式已经受到了冲击。⑤老年人口特别是高龄老年人口健康状况令人担忧。从1%人口抽样调查老年健康资料反映，江西有10.06%的60岁以上老年人口不能正常工作或者生活不能自理，身体时好时坏的占2.4%；有12.94%的65岁以上老年人口不能正常工作或者生活不能自理。⑥在老年人口向高龄化快速发展的趋势下，老年人口健康问题令人担忧。随着人口老龄化程度的加深，“空巢老人”越来越多，已成为一个不容忽视的社会问题。儿女不在老人身边和老年人愿意单独居住的家庭比例显著增加。伴随人口老龄化，需要长期护理的老年人会不断扩大；老年群体在日常生活照顾、心理支持、康复护理、临终关怀、紧急救助等需求将有更大增长。  

3、居家养老难寻“护老保姆”。
　　人口老龄化对现行的家庭养老方式提出了挑战。我国现行的养老方式是以居家养老为基础、社会养老为依托、机构养老为补充的家庭养老方式。目前多数老人仍把居家养老作为首选养老方式，城市“护老保姆”的需求量越来越大。许多老人找过保姆的家庭感叹：想要找个称心如意的保姆怎么这么难？然而护老保姆也有苦衷，老人每天麻烦事特别多，还经常挑剔饭菜不好吃，有时对保姆过于苛刻，让保姆很伤心。加上护老保母年龄大，素质差，未经过专业培训，很难适应护老的需要。居家养老难寻“护老保姆”又成了一个新的社会问题。

4、养老院的床位不足。
　　以前，子女们都和老人一起生活，老人们也都不愿去养老院。现在养老院、老年公寓的设施好、环境好、服务好，又可以结交朋友，很多老人现在已经愿意去养老院了。据调查，在1.49亿老人中，想住养老院的占5%，并有上升趋势，这样就需要有745万张床位才能满足。而到2006年底全国养老院的床位总共只有170万张，远远满足不了需要。据上饶市创省级文明城市测评统计：上饶市市区现有老年人约3万，按5%计算，需要1500张床位，现有社会福利床位数520张，百名老年人拥有社会福利床位数1.733张。⑦

5、福利社会化在兴起。
　　据2006年统计，我国农村的敬老院有3万多，真正国家办的福利院只有1400多个，靠民间力量、社会力量办的养老机构已经占了大多数。上饶市区520张社会福利床数中，4家民办老年人社会福利机构床位数达260张，占市区养老服务机构床位数的一半。民间兴办养老院正在逐年增长，而且非常快。针对在推进社会化养老进程中存在的问题，全国老龄办副主任阎青春分析说，需要在政府引导、市场推动、养老服务实体多样化等方面下功夫，从而充分体现社会福利的社会化发展，但是社会福利化需要全社会的支持，扶助政策应落到实处。

二、养老事业面临的挑战
第一、人口老龄化提前达到高峰。改革开放三十年来，为控制人口的急剧增长，国家推行计划生育政策，使得人口出生率迅速下降，加快了我国人口老龄化的进程。由于本世纪前半叶人口压力仍然沉重，还要继续坚持计划生育的国策，其结果将不可避免地使我国提早达到人口老龄化高峰。

第二、在社会经济不太发达状态下进入人口老龄化。先期进入老龄化社会的一些发达国家，目前人均国民生产总值达到20000美元以上，呈现出“先富后老”，这为解决人口老龄化带来的问题奠定了经济基础。而我国进入老龄化社会时，人均国民生产总值约为1000美元，呈现出“未富先老”， 5年来，江西每100个劳动力年龄人口赡养的老年人口已经由14个增加到16个。由于经济实力还不强，无疑增加了解决老龄化问题的难度。

第三、人口老龄化对社会保障覆盖面提出了挑战。我国上世纪80年代逐渐建立起来的社会保障制度本应遵循广覆盖原则，可是，现有的社会保障制度没有做到应保尽保，覆盖面非常有限。到2008年3月底全国参加基本养老保险人数为2.05亿人，占总人口数的15.51%；江西省城镇职工基本养老保险人数458.61万人,但是远远低于国际劳工组织规定的20%最低线,人口老龄化对我国养老金支付能力提出了挑战。我国现行的社会保障制度基本排斥了8亿农村人口，基本排斥了农民工群体，到2008年3月底全国农民参加工伤保险人数4088万，参加医疗保险为3361万人。江西老年人口总体参保率还比较低。1%人口抽样调查数据显示，2005年全省老年人口的基本养老保险的参保率仅为13.19%，基本医疗保 险的参保率为16.37%。分城乡来看，城镇地区老年人口的基本养老保险的参保率达到了24.18%，而乡村地区仅有2.68%。城镇地区老年人口的基本 医疗保险的参保率达到了21.77%，而乡村地区只有11.19%。上饶农村低保障广覆盖正在扩大。老年人是一个容易患病的特殊群体，随着人口老龄化的加剧，他们对医疗保险的需求将会急剧增加。由于我国目前离退休人员医疗费用实行国家与单位共同负担，因此，在离退休人员高速增长的情况下，人口老龄化对整个医疗费用的承受能力提出了严峻挑战。

第四、人口老龄化对现行的家庭养老方式提出了挑战。我国现行的养老方式是以居家养老为基础、社会养老为依托、机构养老为补充的家庭养老方式。但是，人口老龄化所产生的“四、二、一”家庭模式和抚养系数比上升将使得现行的家庭养老模式发生困难。一方面，人口老龄化普遍产生了“四位老人、一对年轻夫妇以及一个未成年小孩”这样一种家庭结构模式，另一方面，它也导致老年抚养比从2000年的10.1%逐渐上升到2050年的33%。在人口流动频繁的今天，这两种情况必然导致家庭物质供养、生活照料以及精神安慰等方面严重缺乏，依靠现有的居家养老方式难以实现养老目标。

第五、 越来越多老人躲开“空巢”选择住公寓。不仅城市的“空巢老人”有条件选择入住老年公寓，不少在农村生活的老人都因子女外出打工而独居，有一些家庭，由于种种原因家里只剩下了老人，怎么办呢？于是，养老院就成了这些老人的归宿。越来越多的老人大多选择老年公寓度过人生的“夕阳岁月”。那里设有读书室、健身房等娱乐设施，还配有专职保健人员，有专职员工照顾老人的基本生活起居。老人可以根据自己的经济条件，选择入住高档公寓或政府资助的老年公寓。

三、养老事业的思考
　　本世纪前半叶，我国在建立和完善社会主义市场经济体制过程中，改革和发展的任务繁重，经济和社会要可持续发展，社会要保持稳定，各种矛盾错综复杂，使得解决人口老龄化问题相对发达国家和人口少的国家更为艰巨。 这就要求我们在多重压力下渡过人口老龄化阶段。

(一)要加强对养老事业的领导
　　一是要以科学发展观为统领，以构建社会主义和谐社会为目标，坚持政府主导和社会参与，不断加大养老事业的工作力度。二是各级政府应充分认识新形势下养老事业的重要性，把它列入政府工作议程。三是各级政府应当采取措施，健全对老年人的社会保障制度，逐步改善保障老年人生活、健康以及参与社会发展的条件，为老年人实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐多办实事；要把老年人事业纳入经济和社会发展计划，要把老年人事业纳入目标考核和政绩考核，要把为老年人办实事纳入每年为民办实事计划，保障老年人合法权益，发展老年事业。四是全社会共同负责；国家机关、社会团体、企业事业组织应当按照各自职责，做好老年人权益保障工作；五是形成一个弘扬中华民族敬老、养老的美德，全社会都来尊老、敬老、爱老的社会氛围；要采取多种宣传形式，推动社会力量关心、支持、举办养老社会化服务单位。

(二)要确立老年人养老的共有目标
　　应当通过政府、社会、家庭共同努力，确立老人养老共有的三个基本目标：确保老人晚年养老经费有稳定的渠道、保证老年人生活健康、为老年人提供参与社会活动的机会。据调查，江西老年人口主要生活来源以“家庭其他成员供给”居首位，占54.56%；其次是劳动收入，占24.70%； 第三位是离退休养老金，占16.72%。而依靠失业保险救济金和最低生活保障金的老年仅占2.04%。关键就是第一个目标，要确保老人晚年养老经费有稳定的渠道，有退休金和参加了养老保险的这部分老人晚年养老经费多数有保证，城市没有工作的居民、农村农民有子女的主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人，当地人民政府应当收养安排 “三无”(无家可归、无依无靠、 无生活来源)老人。

(三)要制定养老行动计划
　　为提高和改善老年人口的社会福利保障，可借鉴泰国的做法，政府应当制定“国家养老长期行动计划”，其中包括为老年人提供继续学习的机会、享有更多的交通优惠等，同时在全社会大力提倡敬老尊老的风尚，举办各种尊老活动，提醒社会更多地关心老年人。针对“空巢老人”增多，养老院缺乏的现状，全面推进居家养老服务，推行社区老年人护理志愿者计划，培训照顾老年人的志愿者，同时鼓励各地的寺庙积极地介入养老福利事业。

(四)要健全养老管理体制、机制
　　各地政府应加强对养老工作的管理和监督，建立相应工作机制。在区、街道（乡镇）和社区（村）建立养老服务机构，受政府委托负责本辖区养老工作的实施和管理，其主要职责是：建立老年人信息库，发布老年人服务需求信息和社会服务供给信息，对享受政府补贴的居家老人进行资格评估；对居家养老及进敬老院、福利院服务人员相关资格进行审查，接受服务对象的服务信息反馈，检查监督服务质量；承担政府委托的各养老服务事项。健全养老保险、失业保险、医疗保险、护理保险，使之成为任何一个老人享受社会福利的基石。

(五)要着力解决老有所养这个根本
　　党的十七大报告指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”“社会保障是社会安定的重要保证。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。” ⑧把“基本养老”作为社会安定的重点，这是实现“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”的前提和根本保证。
　　为此，一是要建立“居家养老为基础、社区照料为依托、机构养老为补充”的养老福利服务的体系。老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当承担关心和照料老年人的责任。因为中国的老年人有自己的养老传统。据民政部调查，95%的老年人还是希望在家庭养老，在社区养化的服务，要依托社区开展多样化的服务。改变目前我国居家养老服务供给不足、比重偏低、质量不高，不能满足老年人日益增长的服务需求。
二是省市政府要制定并落实鼓励和支持社会力量兴办养老事业，参与养老事业。“长期以来，我国社会福利由国家和集体包办，存在资金不足、福利机构少、服务水平较低等问题，难以满足人民群众对福利服务需求日益增长的需要。”“必须从长远和全局出发，广泛动员和依靠社会力量，大力推进社会福利社会化，加快社会福利事业的发展，这对于进一步建立健全社会保障制度，促进社会稳定和社会文明进步具有重要意义。同时，推进社会福利社会化，对于扩大内需，拉动经济增长，增加就业，也有积极的现实意义。”⑨通过规划引导、政策激励、管理规范、法律保障、制度创新来吸引更多的民资、外资以及工商资本来参与兴办养老机构，提供养老服务。作为政府，一方面要有长远的目标和规划建一批福利院；另一方面创新方法，就是要出台政策来支持鼓励社会力量来兴办养老事业。对贫困家庭、三无对象等政府应该买单。 
     要狠抓鼓励和支持社会力量兴办养老事业政策的落实,很多地方在这方面已经做得很好。比如在上海，每新设一个床位，市政府就给补贴5000元，区政府及社区也给补贴；北京也有类似做法。各地现在都在结合自己的情况，制定一些补助的政策、条件和措施。就是民间兴办，同样补贴。我们连电费、生活车辆优惠政策都难以落实。
     要让条件各异的敬老院或老人公寓、老人护理院遍布城乡，成为许多老人生活的地方，让老人安享晚年，度过不老人生。

参考文献：

①④《中国城乡老年人口状况追踪调查》

②《江西全面进入人口老年型社会》江西老龄网

③上饶市老龄办工作简报

⑤⑥省统计局人口社科处　

⑦上饶市创省级文明城市测评统计
⑧党的十七大工作报告

⑨国办批转民政部、国家计委、国家经贸委、教育部、财政部、劳动保障部、国土资源部、建设部、外经贸部、卫生部、税务总局《关于加快实现社会福利社会化的意见》

作者：郭荣峰   上饶市信州区福海老年公寓董事长

      　郭安海   教授  中共上饶市委宣传部调研员