论文摘要：
居家养老服务在我国养老服务体系中居于基础性地位，是一条解决我国庞大老年人群体养老服务难题的有效途径。经过几年的探索，我国居家养老服务工作取得了一些成绩，但也面临着一些实践难题。本文简要回顾了居家养老服务的发展历程，系统阐述了居家养老服务的内涵，总结分析了我国居家养老服务发展的现状和当前存在的主要问题，并从政府的角色定位和职责分担、市场化运行机制的建立和服务队伍的建设等方面提出了进一步发展居家养老服务的对策思考。

关键词：居家养老 人口老龄化

我国于1999年进入老龄社会，是较早进入老龄社会的发展中国家之一。到2007年底，60岁及以上老年人口已达到1.53亿，占总人口的11.6％。并且增长速度越来越快，到2020年，将达到2.48亿，2050年，将超过4亿，老龄化水平将高达30%以上。如此严峻的人口老龄化程度，将不可避免地给经济尚不发达的我国带来方方面面的挑战。尤其是,养老服务作为老年人最根本的生存性需求，是人口老龄化面临的重要难题。如何确保老年人颐养天年，不仅仅是实践中一个亟待解决的难题，也是理论上一个亟待突破的重要课题。

一、居家养老服务的提出及对缓解政府财政养老压力的现实意义
（一）居家养老服务的内涵
居家养老服务是指由政府和社会力量依托社区，帮助家庭为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。它蕴含着多层内涵：第一，居家养老服务的服务对象是居住在家里的每个老年人；第二，居家养老服务的经济支持来源是多方面的，由家庭（包括子女、亲属、配偶或者自己）、政府或者社会（包括政府福利与救助、救济，社会养老金，社会慈善和福利等）提供经济支持，体现了个人、家庭、社会、政府共同承担责任的原则；第三，居家养老服务由家庭（子女、配偶、亲属）、社区（各种社区组织和志愿者）和社会（社会上的非营利机构和中介组织，以及各种营利性企业、养老服务机构等）提供服务；第四，居家养老服务的内容涵盖生活照料、医疗护理、精神慰藉、素质教育、文体活动等多方面的服务；第五，居家养老服务并非全部都是福利性、公益性服务，其中很大一部分属于市场化、营利性服务。
可以说，居家养老服务形式是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容，是社会公共服务的一部分，是满足老年人养老服务需求的一种新型养老服务模式。
居家养老服务具有养老功能的全方位性，养老资源的多元性，养老体系的多层次性、开放性和优势功能互补性的特征。开展居家养老服务是当前人口老龄化发展的客观要求和社会养老保障体系的必要补充，也是提高老年人生活生命质量和构建社会主义和谐社会的重要组成部分。
（二）居家养老服务的提出
居家养老服务是在西方国家重新认识福利机构养老服务模式缺陷的基础上而产生的。从二十世纪三、四十年代开始，发达国家相继建立了覆盖大部分老年人，包括养老、医疗和照料服务等内容的社会保障制度，特别是随后欧洲福利国家的兴起，把这一制度推向了高潮。然而，随着人口老龄化的发展，高龄、独居和患有慢性疾病等需要长期照料的老年人数量迅猛增加，给政府带来了沉重的财政负担。自上世纪70年代，一些国家率先提出了“就地养老”（Ageing in Place）的方法，大力提倡社区照顾（Community Care），开展非机构照顾服务，包括建立短期利用设施、日托中心，开展上门服务，改善老年人生活设施等，这种做法有效解决了政府财政负担重、机构服务费用高、老年人心理孤独等问题，一般被认为是居家养老服务的开端。
1982年，居家养老服务的做法得到了联合国第一届世界老龄大会的认可，大会发布的《维也纳老龄问题国际行动计划》强调：“应设法使年长者能够尽量在自己的家里和社区独立生活……，社区福利服务应以社区为基础，向老年人提供预防性、补救性和发展方面的服务”。1991年《联合国老年人原则》再次强调“老年人应尽可能长期在家里居住”，“老年人应该得到家庭和社区根据每个社会的文化价值体系而给予的照顾和保护”。基于这样的认识，许多国家的政府开始逐步增加养老福利经费向居家养老服务的投入，并且制定了许多促进居家养老服务开展的法规政策。
我国居家养老服务的提出和发展也经历了一个较长的过程。上世纪80年代以前，我国的养老服务模式基本上以家庭服务和企事业单位的福利服务为主，对于“三无”等特殊困难老年人，则由政府主办的福利院、敬老院等养老机构提供服务。随着经济发展和工业化、城市化进程的不断加快，以及经济体制改革的深入，传统家庭养老功能日益弱化，职工的养老服务也逐步与单位脱钩，老年人对社会服务的需求越来越突出。
为了适应这种变化，上世纪80年代，我国提出了“发展社区服务”的思路，按照“社会福利社会办”的指导思想，开展了包括为老服务的社区服务试点和推广工作。2000年开始，全国各地陆续开展居家养老服务的试点工作。2005年9月21日，回良玉副总理在国内动态清样《宁波居家养老有望破解城市老龄化难题》一文上做出重要批示。2006年2月，在第二次全国老龄工作会议上，回良玉副总理再次强调，要大力推进“以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充”的中国特色养老服务体系建设。2008年2月，全国老龄办下发实施《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，标志着发展居家养老服务已经成为我国解决养老服务难题的一个重要途径和手段。
居家养老服务是提高老年人生活生命质量和应对人口老龄化的重要形式，是弘扬中华民族尊老敬老优良传统、尊重老年人情感和心理需求的人性化选择。在我国，居家养老服务的必要性主要表现在：一是符合我国养老的传统文化。家庭与老年人的关系非常紧密，家对于老年人来说，是他们毕生经历和努力的结晶，保留了他们整个生命历程印记，是生命中不可或缺的一部分。与西方文化不同，我国老年人不仅有获得服务的需求，更看重家庭带来的安全感、亲情感和信任感。让老年人生活在熟悉的家庭和社区环境中接受生活照料的居家养老服务，是符合我国养老传统文化和老年人心理特征的一种养老方式。二是大多数老年人的必然选择。目前，我国每千名老年人拥有养老机构床位数11.6张左右，即只有1.16%左右的老年人能够到养老机构享受养老服务，而其余98.84%的老年人，不管是情愿还是出于无奈，都必然在家里养老。因此，为了满足绝大多数老年人的养老服务需求，必须大力发展居家养老服务。
（三）居家养老服务对缓解政府财政养老压力的现实意义
居家养老服务对破解我国日趋尖锐的养老服务难题、提高老年人生活生命质量，以及促进经济增长、社会稳定、社会和谐等方面具有重要意义。对政府财政而言，居家养老服务尤其对缓解政府财政养老支出压力，作用十分明显。
随着社会经济的发展，老年福利制度应该逐步从传统的补缺型向低成本、高效率的普惠型转变，这既能体现政府的主导作用，也能弥补政府财力的服务能力不足。根据我国社会经济发展水平和基本国情，应对严峻的人口老龄化挑战，单靠政府包办养老事业是不现实、行不通的。从国际社会通行的做法和我国过去政府包办养老事业的教训中可以看出，政府从办到管一手包揽养老事业是一个花费高、效率低、有限资源既不能完全用到急需的养老对象身上，又不能充分发挥资源效益的老路子。据北京、上海等地测算，过去政府在城区每新建一张养老床位，需要支出基本建设经费15万元左右，运行起来还要为每张床位每年支付大约两三万元的事业经费。而发展居家养老服务不需要建设养老院和养老设施，节约了巨额资金。因此，与机构养老服务相比，居家养老具有成本较低、覆盖面广、服务方式灵活等诸多优点，这对于缓解政府财政压力具有重要的现实意义。

二、我国居家养老服务开展的基本情况
居家养老服务自2000年起在全国部分省（区、市）开展试点以来，截至目前，大部分省（区、市）的大中城市已不同程度地开展了居家养老服务工作，取得了许多宝贵的经验，也收到了良好的社会效果。
（一）居家养老服务的组织体系初步形成
经过几年的探索和发展，居家养老服务初步形成了“政府主导、社会参与、中介组织运作”的工作机制。政府方面，一是制定出台了一系列居家养老服务的相关政策，鼓励和引导社会力量参与居家养老服务，如《关于加快发展养老服务业的意见》（国办发[2006]6号）、《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（全国老龄办[2008]4号）等，各地也根据当地的实际情况出台了一系列配套措施；二是建立了层级服务管理体系和服务实体组织，在社区逐步形成一个多层次、多形式、广覆盖的居家养老服务网络，如宁波等地在区级建立居家养老服务管理办公室、街道建立管理服务中心、社区建立居家养老服务站，形成三级管理服务体系，受政府委托负责居家养老服务的管理和实施；三是建立了一批较为完善的社区服务设施。近年来，各地加大资金投入力度，改造和新建了一大批居家养老服务设施，如杭州市各级政府累计投入两亿元，使80%以上的社区都拥有了居家养老服务中心。社会参与方面，通过大力宣传，广泛发动社区居委会、企事业单位、社区中介组织、社区居民参与到居家养老服务中来，整合资源，共同推进。中介组织运作方面，积极培育和发展非营利性的社区服务机构或中介服务组织。如南京市积极培育、发展和依靠社区“心贴心”、“万家帮”等服务组织，及时为老年人提供各种服务。
（二）政府补贴制度开始实施
目前，部分省、市出台了居家养老服务补贴标准，根据实际情况，实施“区分对象、分类施补”的补贴制度，即按照经济收入、身体状况、家庭成员等状况进行分类补贴。对“三无”老人、优抚对象和有特殊贡献的老人由政府购买服务，对低保老人、高龄老人、生活困难老人由政府补贴服务费用，对更多身体健康、有经济支付能力的老人实行优惠低偿的市场化服务。如上海根据老年人具体情况实行每月100到250元不等的补贴标准。通过这种补贴方式，不仅较好地提高了老年人的支付能力，而且降低服务成本,节约政府资源,同时还培育和开拓了为老服务市场，引导和促进了老年人或其子女购买服务的消费。
（三）服务队伍初具规模
近年来，各地结合地方政策，一方面把居家养老服务人员培训与下岗再就业工程相结合，集中培训符合条件的下岗职工学习专业护理知识，考核合格，持证上岗，从队伍建设的进口把关，确保良好的道德素养和基本的专业技能。如上海市挑选和培训了14000多名下岗人员在居家养老护理员的岗位。宁波海曙区把居家养老服务人员列入财政拨款购买公益岗位的序列，保证了居家养老服务人员的基本收入和队伍的专业化建设。另一方面，大力发展居家养老服务的志愿者组织和志愿者队伍，通过宣传动员，组建起由社区党员、热心人士、邻里居民、低龄健康老年人等组成的志愿为老服务队伍，对社区老人通过结对子、定时定点、安装求助电话、“爱心门铃”等方式，无偿地提供多种公益性服务。
（四）监督机制正在探索建立
居家养老服务开展得比较好的地区，如上海、南京，已经开始探索建立监督评估机制。对居家养老服务扶持政策的贯彻落实情况，政府和社会各界投入居家养老服务资金的使用效果，服务机构、服务人员和服务质量等方面，聘请中介组织或专业机构作为第三方，进行检查监督。如上海市委托全市的福利行业协会成立了居家养老服务评估事务所，招聘、培训专门的评估员，对申请服务补贴的老年人进行生活自理能力的评估和经济收入的核定，提高了政府福利资源的利用效果和效率。

三、我国居家养老服务存在的主要问题及实践难题
近年来，居家养老服务工作虽然在实践中取得了一些可喜的成绩，但也存在一些突出问题。这些问题自然成为开展居家养老服务工作的实践难题，亟待理论上给予阐释与指导。
（一）政府职责边界不清
居家养老服务作为一项新兴的事业，近年来主要处在政府扶持推动的阶段，无论是建设服务设施、成立服务机构、设立服务项目都是由政府来完成。这种政府积极参与、强力推动的模式，短期内效果明显。居家养老之所以能够如此迅速发展起来，也得益于这种模式。但是，从长远看这种做法难免会带来许多新的问题。
第一，居家养老服务内涵窄化。居家养老服务包括政府购买服务，也包括老年人为自己购买服务，但政府购买服务相对要容易推动得多，也更容易见成效。因此，各地开展居家养老服务进展最快，宣传最多的往往都是政府购买服务，这无形中造成了一种印象，即居家养老服务就是政府购买服务，致使居家养老服务在实践中无形地被狭义化了。而且，政府购买服务的对象也仅限于自理有困难的老人，并主要是城市的“三无老人”。这样，居家养老服务就成为政府为城市自理有困难老人购买服务的代名词，在实践中影响了居家养老服务的推广和发展。
第二，家庭照料期望移植政府，政府不堪重负。开展居家养老服务的本旨是家庭、社会、政府多方责任共担的一种新机制，是老年人居住在家里，由社会为其提供养老服务的养老模式，可以说是一种新型的社会服务模式。但政府过度的“亲力亲为”行为很容易造成人们对政府的依赖心理。有些家庭和老年人本来能够自我照料或部分自我照料，但因为有了将照料责任转移给政府的预期，转而向政府寻求服务，把应该家庭承担的责任、社会可以承担的责任推向政府，导致政府的责任日益扩大。而且，由于制度安排的刚性和人们的心理惯性，一旦开始提供服务，今后就很难从中退出。长此以往，政府必将不堪重负，也不利于居家养老服务的可持续发展。
第三，政府责任缺位。由于承担了大量的事务性工作，政府在具体服务上的责任越位反映到管理上就是责任缺位，出现政策不完善、监督不到位、规划滞后等等问题，制约了居家养老服务长期可持续发展。以居家养老资金保障制度为例，居家养老的资金来源除了老年人子女的投入和老年人财产性收入，主要应该依靠制度性安排，包括养老保障制度（为老年人提供养老金，用于维持日常支出和购买服务）、医疗保障制度（为老年人急性病医疗费用买单）、长期护理保险制度（为慢性病老年人护理费用买单）、以房养老制度等，目前我国前两项制度已经建立，但长期护理保险制度和以房养老制度仍然是空白，老年人的护理支出无从匹配，亟待建立居家养老的相关配套制度。

（一）政府职责边界不清
居家养老服务作为一项新兴的事业，近年来主要处在政府扶持推动的阶段，无论是建设服务设施、成立服务机构、设立服务项目都是由政府来完成。这种政府积极参与、强力推动的模式，短期内效果明显。居家养老之所以能够如此迅速发展起来，也得益于这种模式。但是，从长远看这种做法难免会带来许多新的问题。
第一，居家养老服务内涵窄化。居家养老服务包括政府购买服务，也包括老年人为自己购买服务，但政府购买服务相对要容易推动得多，也更容易见成效。因此，各地开展居家养老服务进展最快，宣传最多的往往都是政府购买服务，这无形中造成了一种印象，即居家养老服务就是政府购买服务，致使居家养老服务在实践中无形地被狭义化了。而且，政府购买服务的对象也仅限于自理有困难的老人，并主要是城市的“三无老人”。这样，居家养老服务就成为政府为城市自理有困难老人购买服务的代名词，在实践中影响了居家养老服务的推广和发展。
第二，家庭照料期望移植政府，政府不堪重负。开展居家养老服务的本旨是家庭、社会、政府多方责任共担的一种新机制，是老年人居住在家里，由社会为其提供养老服务的养老模式，可以说是一种新型的社会服务模式。但政府过度的“亲力亲为”行为很容易造成人们对政府的依赖心理。有些家庭和老年人本来能够自我照料或部分自我照料，但因为有了将照料责任转移给政府的预期，转而向政府寻求服务，把应该家庭承担的责任、社会可以承担的责任推向政府，导致政府的责任日益扩大。而且，由于制度安排的刚性和人们的心理惯性，一旦开始提供服务，今后就很难从中退出。长此以往，政府必将不堪重负，也不利于居家养老服务的可持续发展。
第三，政府责任缺位。由于承担了大量的事务性工作，政府在具体服务上的责任越位反映到管理上就是责任缺位，出现政策不完善、监督不到位、规划滞后等等问题，制约了居家养老服务长期可持续发展。以居家养老资金保障制度为例，居家养老的资金来源除了老年人子女的投入和老年人财产性收入，主要应该依靠制度性安排，包括养老保障制度（为老年人提供养老金，用于维持日常支出和购买服务）、医疗保障制度（为老年人急性病医疗费用买单）、长期护理保险制度（为慢性病老年人护理费用买单）、以房养老制度等，目前我国前两项制度已经建立，但长期护理保险制度和以房养老制度仍然是空白，老年人的护理支出无从匹配，亟待建立居家养老的相关配套制度。

（二）市场运行机制发育滞后
尽管在建立完善居家养老服务市场运行机制方面，实践中已经取得了一些比较成功的经验，但与市场经济体制的要求、与老年人日益提升的服务需求相比，居家养老服务市场运行机制方面还存在很大的差距。
第一，政府介入过度，企业利润空间狭小。在居家养老服务工作中，政府充当的是管理者和监督者的角色，提供初始资金、指导和监督，而非政府部门（民间组织、企业、社区等）则承担具体服务的提供。但是在具体实施过程中，政府尤其是基层政府，由于受传统思维方式和行为惯性的影响，存在管得过多、管得过细的问题。这一方面使得社区居家养老服务的工作方法仍然以行政推动为主，行政化色彩浓厚，难免滞后于市场经济发展的要求；另一方面，侵占了本应属于民间组织的居家养老服务市场份额，影响了企业自由发挥的空间，抑制了民间组织和企业的健康发展。
第二，扶持政策不到位，民间资本参与动力不足。居家养老服务市场化机制的形成，第一推力仍然来自于政府，也只能来自于政府。而在实践中，政府对居家养老服务的政策扶持和配套措施等方面，力度还明显不足。主要表现在资源分配失衡，政府给予机构照顾服务模式的扶持政策和资金支持，远远高于给予维持老年人居家生活的支持。由于没有对居家照料的困难给予应有的重视，不仅影响了政府资源的效益和效能，更影响了民间资本参与居家养老服务业的积极性。
第三，对市场认识不够清晰，供给与需求不匹配。居家养老服务还属于新兴事物，很多民间组织和企业对老年群体的居家养老服务需求不够了解，市场化还处于初期摸索阶段，因此所提供的服务产品还不够细化，与老年人的实际需求存在脱节现象，不能满足老年群体日益多样化的服务需求。
第四，有效需求不足，缺乏规模效应。养老问题是一个世界性难题，需要全社会形成广泛共识，才能从容应对。目前，我国居家养老服务的社会意识还比较淡薄，居家养老服务的理念还得不到老年人的广泛认同，这就不可能形成对它的有效需求，更不可能形成规模、形成市场。不仅如此,现有的一些具有市场运作雏形的居家养老服务项目，由于缺乏事先规划，布局过于零碎，辐射范围大多囿于一两个社区，服务的老年人多则百人、少则十数人，在经济上缺乏规模效益，难以维持日常运作。由此带来的后果，一是服务价格较高，老年人承受不起，无法扩大市场范围。二是收入不足以弥补成本，亏损经营，违反市场经济规律，不可能得以长久发展。

（三）服务队伍建设乏力
专业化服务队伍的建设，一直是我国第三产业的软肋，居家养老服务市场也不例外。尽管近年来各地都进行了有益的尝试，但不论是服务人员的素质、数量还是服务质量，都与老年人的实际需求还存在较大差距。
第一，专业管理人才十分匮乏。目前我国对居家养老管理人员教育培训一直采用非正规“自我”教育培训的方法，各类教育培养这方面专业人才设置的相关专业不多，与人数众多的居家养老需求存在很大的缺口。专业管理人员的不足直接制约了居家养老服务的进一步发展和服务水平的提高。
第二，服务人员职业特征不明确。由于居家养老服务员没有明确的职业特征，被大多数人等同于普通的家政服务员，给予较低的社会地位和物质待遇。这种现状首先导致了专业的护理人员不愿到居家养老服务领域工作；其次，导致了上海、宁波等大中城市的本地人不愿从事养老服务工作，而外来务工人员又存在语言不通和生活习惯差异较大等问题，一定程度上影响了服务质量；最后，导致了本来为数不多的有经验的居家养老服务员也因此流失到其他物质待遇比较高的行业，造成专业人员流失严重。
第三，志愿者队伍缺口较大。作为一项社会事业，尤其是专业养老服务员严重不足的现状下，志愿者队伍作为养老服务员的重要补充力量，就显得尤为重要。但就目前情况看，由于我国还没有健全完善的志愿者激励和培训机制，志愿者在养老服务中发挥的作用还比较小，一是总量不足，真正参与到居家养老服务中的志愿者远不能填补缺口；二是来源渠道不畅，很多有服务意愿的人缺乏相应的路径参与到居家养老服务工作中来；三是专业性较差，有的志愿者提供的服务不能满足居家养老服务的要求。
（四）服务资源利用效率低下
目前，居家养老服务资源条块分割、无法形成合力的问题已经比较突出，既是对有限资源的浪费，也妨碍了居家养老服务的做大做强，主要表现为：
一方面，局限部门利益，无法形成合力。目前，很多地方开展居家养老仅从部门利益出发，站在部门角度思考居家养老。如民政部门主要负责“三无”、低保老人的生活保障，可供调动资源是财政资金、彩票公益金等；劳动部门解决“4050”人员再就业问题，为居家养老提供了人力资源，等等。由于各部门往往从自身的利益出发，不能突破部门视野，打破条条框框限制，很难形成合力。

另一方面，资源分割，缺少共享。居家养老资源本身就很缺乏，但由于其分散在各个社区、社区各个单位、各个组织，而他们彼此之间对外开放程度都很低，其资源只能服务于非常少数的本单位内部老年人，资源利用缺乏效率。同时，由于政府、社会和市场三者之间互联、互补、互动不够，各种老年服务设施和服务市场的资源共享衔接亟待完善，满足多方位、多层次的养老服务需要的综合利用和创新工作步履缓慢。
从上述几个问题看，在开展居家养老服务工作的过程中，政府的效能发挥、市场化的运作、服务队伍建设、资源有效整合，是当前全面推动居家养老服务面临的实践难题。从全国居家养老服务存在的问题看，尤其是居家养老服务的资金支持匮乏，这成为大多数欠发达地区和贫困地区开展居家养老服务工作的一个瓶颈因素，是发展居家养老服务业的一个根本性难题。

四、破解我国居家养老服务难题的对策研究
针对以上问题,我们建议:
（一）合理划分政府的职责边界
居家养老作为一项社会工作，首先必须要体现政府的意志和其倡导的社会价值观，尤其是在工作开展初期，政府的推动、引导作用，必须作为这项工作的初始动力，贯穿于启动、规划、组织等各个环节和过程，这一点是毫无疑问的。但是，这并不意味着政府要把居家养老的所有事情包办下来，而是要将其职责作用限制在一个合理的范围。一般来说，外部性很强的纯粹公共产品的提供，传统理论认为政府应该发挥主要作用，但现在的政府已经不是计划经济时代的全能政府，而是社会主义市场经济条件下的有限责任政府。尤其是随着社会经济的发展，老年福利制度从传统的救助型向普惠型转变的过程中，而政府财政能力不足的现状下，我们必须吸取西方发达国家在这方面的教训，明确政府职责边界。否则，不但给自己带来越来越沉重的负担，更不利于居家养老服务工作的可持续发展。
1、建立支持居家养老的相关配套制度。健全完善的规章制度是居家养老服务工作稳步推进的重要保障。现行的规章制度要随着市场的发展、环境的变化不断予以完善。政府作为制度的设计者，在居家养老服务工作的规划阶段，切忌“摸着石头过河”和“拿来主义”，必须对居家养老服务工作的现状和发展趋势有清醒的认识和科学的分析判断,制定出既严谨又符合实际的、具有可操作性的制度和规则体系，并随着经济社会的发展与时俱进，保证居家养老服务工作稳步健康地发展。政府尤其要在制度的层面上保障居家养老服务的资金需求，这是当前和今后政府设计居家养老服务制度的紧要任务。
2、积极倡导居家养老服务理念。居家养老与传统家庭养老有着本质的区别，居家养老服务作为一个全新的事物,只有通过积极宣传倡导，才能使这一理念深入人心。作为制度倡导者，政府有责任、有义务向全社会宣传我国人口老龄化的发展形势，宣传以居家养老服务为基础的养老服务体系，提倡“花钱买服务”的消费理念，逐渐加深大家对居家养老服务的认同感，逐渐改变老年人消费观念和消费行为，为形成一定规模的居家养老需求市场奠定基础。同时，通过宣传倡导也可以吸引社会资金投资于养老服务事业，增加居家养老服务的供给力量，慢慢形成供需两旺的格局，真正把居家养老服务推上可持续发展的轨道。
3、明确自身的职责定位。居家养老是以公共服务为前提的。作为公共服务的主体，政府有责任在政策引导、资金扶持和督促检查等方面为居家养老服务提供制度保障。从一些试点成功的地方经验来看，他们一开始就把居家养老提高到公共服务的层面，明确由政府承担责任，从而使得居家养老具有鲜明的刚性特征，成为公共服务型政府的一件大事。首先，政府应该把居家养老服务业纳入当地国民经济和社会发展总体规划，制定有力的政策措施，鼓励支持各类组织、企业和个人从事养老服务。第二，政府在资金供给上要改变过去那种只投入办养老机构的单一做法，还可提供相关福利补贴，接受补贴的老人用自己的收入购买服务。特别是对那些生活困难的居家养老对象，他们虽然有政府的最低生活保障线、临时救助等帮扶措施，但也仅能保障基本生活，难以满足他们较为全面的服务要求。这就需要政府采取补贴的形式，为他们购买服务，缓解日益迫切的老年人养老服务需求和养老机构资源不足的矛盾。第三，政府有责任督促相关职能部门结合自身职责，分项规划，加强协调，通力配合，从不同的方面对居家养老服务工作提供支持。把要推进的公共服务内容，以项目方式交由街道、社区居委会或民间组织运作，形成政府职能部门、社区和民间组织之间公共服务体系的有效衔接机制。
另外，不同级别的政府在居家养老服务工作中的定位应有所区别。中央和省级政府，要把发展老龄事业纳入国民经济和社会发展规划，把所需的建设资金和事业费纳入财政预算。当前最紧要的是明确政府各部门对居家养老服务的工作职责，明确第一责任部门，建立健全居家养老服务的组织管理机制。
4、建立并实施严格的质量监督评估体系。居家养老服务质量的好坏，直接影响到居家养老服务工作的深入开展。为保证居家养老服务质量，必须制定实施统一的服务标准和管理制度，实现规范服务、规范管理。对居家养老服务扶持政策的贯彻落实情况，对政府和社会各界投入居家养老服务资金的使用效果，服务机构、服务内容、服务人员和服务质量等方面，实施全员和全过程的质量监控。通过政府指导、行业规范、社会监督，进一步强化对社区居家养老服务的规范运作和监督管理。尤其在服务内容上，一定要按照居家养老内涵的规定性全面考核服务内容和质量，改变现在一些地区仅以对生活自理能力不足老年人购买服务的做法，还原居家养老服务内容的本来面目，发挥居家养老服务效能的最大化。
（二）建立完善的市场化运行机制
居家养老服务体系是由政府、民间组织、企业、社区、服务队伍和老年人等元素构成的。其中，民间组织和企业作为受政府委托、具体组织和实施居家养老服务开展的市场主体，对整个体制的有效运行起着举足轻重的作用。因此，有效调动民间组织和企业的积极性，是建立良好的居家养老服务市场化运行机制的前提条件。
1、拓宽民间资本在居家养老服务业中的发展空间。市场机制顺畅运转的原动力来源于市场活动参与者的经济利益。由于养老服务业具有很强的外部经济特征，单纯地依靠社会力量来提供，其发展势必滞后于需求。另外，养老服务业是微利行业，其盈亏平衡点相对较高，养老服务业的性质决定了其经营必然是艰辛的，社会力量的参与在某种程度上说是在做“奉献”，是在替政府分忧解难。如果养老服务业长时间得不到相应优惠政策的补偿，产业本身必然萎缩，最终将影响到整体老年人的服务供给水平。因此，要想让更多的民间资本参与到居家养老服务中，必须给他们全方位支持。首先要制定积极的措施，按照互惠互利的原则，通过建立准入制度、项目管理制度，以“购买服务”、“合同外包”、“委托”等多种形式，鼓励和支持各类民间组织、企业和个人从事居家养老服务。其次要探索建立公共财政投入机制，多渠道筹集社会资金，为参与居家养老服务业的民间组织和服务商提供比较宽松的生存和发展空间。第三要建立奖励机制，对社会办居家养老服务机构的规模、服务内容和社会效益等进行综合考核后，以奖代补，给予扶持，以更好地支持居家养老服务工作的发展。
2、积极培育民间组织。在政府失灵和市场失灵中，作为非营利性的民间组织往往被视为在政府和市场失灵之后的辅助性衍生物，具有灵活、创新、成本低、效率高、贴近市场的优势，在解决诸多社会问题上具有政府与市场不可替代的作用。只有在民间组织提供的服务不足的情况下，政府才能进一步发挥作用，因此，政府的介入不是对民间组织的替代，而是补充。要尽快实现我国居家养老服务市场化和社会化目标，就必须在加快推进政府职能转变的同时，积极培育作为政府和市场有益补充的民间组织，充分发挥民间组织在居家养老服务中的特殊作用。
3、扩大居家养老服务的有效需求。市场运行机制的动力源是人们内在的需求，需求满足的程度亦是衡量社会运行状态的根本原则之一。随着经济社会的发展，人们的物质生活和精神生活条件不断改善、生活质量不断提高，老年群体的消费需求也呈现多层次、多样化的趋势。尤其是当下大中城市的老年人，由于其经济基础和知识背景使然，其实际需求已从寻求生活援助的低标准迈入了寻求心理援助、追求精神生活的高层次。因此,一方面,要从老年人实际需求出发，提升服务内容，在提供补救性服务方面的同时，开展预防性和发展性方面的服务,真正做到对症下药。另一方面，要积极引导老年群体树立对居家养老服务的消费观念，有效提高居家养老服务市场的需求，为参与居家养老服务事业的企业提供应有的市场，实现居家养老服务市场的可持续发展。要通过“服务商的主动服务→老年人在体验过程产生依赖→提高服务频次、拓展服务项目”，主动将老年人的有效需求与服务商的引导性消费有机结合起来，从而达到规模化、市场化、专业化、效益化的目标。
（三）建设高素质的居家养老服务队伍
居家养老服务的深入开展，离不开一支高素质的服务队伍，这是居家养老服务不可或缺的重要软件支撑。要从根本上做好居家养老服务，在提高保障居家养老服务人员待遇的基础上，还需要在管理与服务上进行创新。
1、提高管理和服务人员的专业化水平。要从招聘、培训、工资福利和管理等环节入手，加强管理，形成一套完整的管理人员和服务人员培育和管理体系。第一，开设养老服务管理专业。积极鼓励有条件的高等院校和职业教育机构设立养老管理与服务、老年护理、老年社会学和老年产品开发等专业。有关部门对上述院校和机构在招生、收费、基础设施建设等方面给予政策上的倾斜。第二，建立养老服务人员定期培训制度。可与大专院校、卫生院校联合协作，对现有养老机构和社区养老服务人员进行有计划的培训，确保养老服务人员掌握基本的保健、护理、康复知识和技能。第三，引进养老专业人才。要广开门路，在提高现有养老服务人员素质的同时，大力引进人才，通过公开招考、招聘和定向培养，吸收一批学历较高、年轻优秀的人才充实到养老服务队伍中来。同时，注重吸收有一定技能和业务素质的下岗职工到机构和社区养老服务岗位上来。
2、改善居家养老服务人员的待遇。对居家养老服务人员的工作性质、工作意义、工作内容和工作要求等方面进行严格科学的界定，明确与普通家政服务员的区别。做好宣传，提高全社会对居家养老服务人员的认可和尊重。结合国家各类劳动保障政策，为居家养老服务人员争取更多的政府补贴，同时要严格保证服务人员的养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险等各类保险费用的足额缴纳。
3、扩大志愿者服务队伍。居家养老服务的提供者主要分为两类：一类是受薪人员，另一类是不受薪人员。对于受薪人员，一方面可以与服务人员中介组织以及专业培训单位合作，由这些机构定期向居家养老服务中心输送相应的服务人员；另一方面，可以把居家养老服务队伍建设与再就业工程结合起来，为当地失业人员、享受城乡低保人员和农村剩余劳动力开辟新的就业渠道。对于不受薪人员，可以整合和利用现有社区人力资源，大力发展社区志愿者队伍，还可以与各种志愿者组织、大中小院校等社会组织合作，明确志愿者服务内容和服务规范，努力发展一支由党员、干部、学生等组成的专、兼职人员和志愿者相结合的居家养老服务队伍，有效增加志愿者人数和提高志愿者服务质量。
4、提升居家养老服务队伍的凝聚力。对服务人员采用团队化、公司化、人性化等手段进行管理，增强服务人员的归属感、责任感和荣誉感，减少服务人员的流失，保持队伍的稳定性。例如，建立公平合理的考核制度，做到奖惩分明；关心服务人员的生活，组织集体旅游和举办生日会等活动，让他们感受到关怀和温暖等等。